El Ayuntamiento de Madrid ha ingresado más de 650 millones de euros en sanciones de Zona de Bajas Emisiones cuya base legal fue tumbada por los tribunales, y el consistorio ya ha avanzado que no piensa devolver ese dinero. La cuestión deja de ser administrativa y pasa a ser política: quién paga el agujero de una ordenanza anulada.
Lo que dice el Supremo y lo que decidió ignorar el consistorio
El Tribunal Superior de Justicia de Madrid anuló en 2023 la ordenanza de Movilidad Sostenible aprobada en 2021, la norma sobre la que se sostenía el régimen sancionador de la ZBE (Zona de Bajas Emisiones) ampliada y de la antigua Madrid Central. El Supremo ratificó después esa anulación al inadmitir el recurso del Ayuntamiento. La sentencia tumbó la norma por defectos en la tramitación —faltaba un estudio económico sólido y no se motivó adecuadamente el impacto— y, jurídicamente, vació el paraguas que daba cobertura a las multas.
Pese a ello, el consistorio siguió emitiendo sanciones durante los dos años posteriores, apoyándose en una ordenanza derogada y en interpretaciones extensivas de la normativa estatal de calidad del aire. Resultado: más de 650 millones recaudados sobre una base que un tribunal había declarado nula. Y la respuesta oficial es que no habrá devolución de oficio. Quien quiera recuperar lo pagado tendrá que reclamarlo individualmente, con plazos de prescripción corriendo en su contra.
La figura de la ZBE nació como herramienta de la Ley de Cambio Climático de 2021, que obliga a todos los municipios de más de 50.000 habitantes a delimitar áreas restringidas. El problema no es la herramienta: es cómo se desplegó en Madrid sin una ordenanza válida que la soportara durante meses.
Quién pierde con la decisión municipal y por qué importa al resto de España
El conductor sancionado en este periodo es el primer perjudicado. La doctrina administrativa española es clara: una sanción dictada al amparo de una norma anulada es, en principio, revisable. Pero la carga de reclamar recae sobre el ciudadano, que debe presentar recurso de revisión, agotar la vía administrativa y, en muchos casos, acudir al contencioso. Para una multa de 200 euros, la ecuación de costes desincentiva la reclamación. Y eso lo sabe el Ayuntamiento.
El segundo perjudicado es el resto de consistorios españoles que están desplegando sus ZBE. Según el registro del Ministerio para la Transición Ecológica, hay más de 150 municipios obligados a tener ZBE operativa. Si Madrid asienta el precedente de cobrar primero y discutir después, otros ayuntamientos lo replicarán. Si el Estado no aclara el régimen sancionador con cobertura legal blindada, cada ZBE queda expuesta al mismo riesgo de anulación judicial. Barcelona ya lleva años con litigios cruzados sobre su Zona de Bajas Emisiones del Área Metropolitana, y la mecánica empieza a parecerse.
El tercer perjudicado, paradójicamente, es la propia política de calidad del aire. Cada sentencia que tumba una ordenanza erosiona la legitimidad del modelo y alimenta el discurso de que las ZBE son un instrumento recaudatorio disfrazado de política ambiental. Cuando un consistorio recauda 650 millones con una norma anulada y se niega a devolverlos, ese discurso gana tracción.
El precedente que nadie quiere mirar y el coste reputacional
Esta redacción entiende que el caso de Madrid no es aislado, sino sintomático de cómo se ha desplegado la transición de la movilidad urbana en España: con prisa regulatoria, ordenanzas mal blindadas y un régimen sancionador activado antes de que las normas estuvieran consolidadas. El precedente más útil para entender lo que viene es el de las plusvalías municipales: el Tribunal Constitucional anuló el modelo de cálculo en 2021 y miles de ayuntamientos se encontraron con la obligación de devolver lo cobrado indebidamente. La diferencia es que allí hubo doctrina constitucional clara y un goteo de devoluciones. Aquí, de momento, hay un consistorio diciendo que no devuelve nada.
La comparativa europea tampoco ayuda al Ayuntamiento. Londres desplegó la ULEZ con un marco legal específico aprobado por el Parlamento británico, blindado frente a impugnaciones técnicas. París aprobó su ZFE con respaldo del Conseil d’État. Berlín construyó su Umweltzone sobre una directiva federal. En todos los casos, el régimen sancionador tiene cobertura jurídica reforzada. En Madrid, el atajo de una ordenanza local mal motivada ha terminado costando 650 millones de credibilidad.
El próximo hito relevante es la tramitación de la nueva ordenanza municipal, que el consistorio ya ha anunciado para corregir los defectos señalados por el Supremo. Pero ni esa nueva norma blanqueará retroactivamente lo cobrado bajo la anterior, ni resolverá el problema reputacional de fondo: si la administración no asume el coste de sus propios errores normativos, ¿por qué debería el ciudadano respetar la siguiente versión de la regla?
Análisis de Impacto Motor16
- Dato de mercado: Madrid concentra cerca del 18% del parque circulante español de turismos, según los últimos datos publicados por la DGT. La ZBE afecta a más de 1,3 millones de vehículos sin etiqueta o con etiqueta B residentes en el área metropolitana.
- El rumor: En foros de despachos especializados en derecho administrativo se comenta que se prepara una acción colectiva para reclamar las multas de oficio, apoyándose en la doctrina del Constitucional sobre plusvalías. Sin confirmación pública por ahora.
- Veredicto: Movimiento táctico de corto plazo con coste reputacional alto. El consistorio gana caja hoy y pierde legitimidad mañana, justo cuando necesita aprobar una ordenanza nueva que el ciudadano ya recibirá con desconfianza estructural.
